省委办公厅省政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见
（2025-08-04）
为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于耕地保护工作重要指示批示精神，认真落实党的二十届三中全会关于深化土地制度改革的部署要求和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，健全新时代耕地保护体制机制，形成保护有力、利用高效、监管严格的耕地保护新局面，经省委、省政府同意，现结合我省实际提出如下实施意见。
一、牢记“国之大者”，坚决扛起耕地保护政治责任
（一）全面落实耕地保护党政同责。各级党委和政府要深刻认识耕地保护的极端重要性，准确把握“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”等重大要求，统筹推进高质量发展和高水平保护，坚决扛起耕地保护政治责任，确保到2035年全省耕地保有量不低于5977万亩、永久基本农田保护面积不低于5344万亩，确保耕地总量较新一轮规划基期年稳定增加。各级党委和政府要认真落实耕地保护和粮食安全责任制，并实施严格考核，对发现突破耕地保护红线等重大问题的，严肃问责、终身追责。耕地保护工作情况纳入各级领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计，相关结果作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考。
（二）严格实施耕地保护经济奖惩机制。根据耕地保护和粮食安全责任制年度考核结果，对存在缺口且无法完成年度恢复耕地考核任务的地区，按照年度实际缺口收取经济补偿；对超额完成年度恢复任务并为全省完成国家考核任务作出贡献的地区，予以经济奖励，调动保护耕地积极性。
（三）压紧压实基层耕地保护责任。结合村（社区）网格化管理制度，充分发挥村组干部、各类协管员作用，强化对村域范围内耕地保护的日常巡查，完善发现问题及时反馈报告机制，构建覆盖全面、责任到人、监管到位的耕地保护网格化监管体系。
二、严守耕地红线，确保耕地总量稳定增加
（四）发挥规划引领作用。在各级国土空间规划中“带位置”落实耕地和永久基本农田保护任务，对水田实行严格保护，保持区域内水田总量基本稳定。编制实施省、市、县三级耕地保护和利用专项规划，系统谋划、合理优化耕地资源空间布局，通过国土空间全域综合整治、高标准农田建设等措施，统筹耕地和林地、草地等其他农用地保护。稳妥有序推进耕地垦造与功能恢复，推动耕地和永久基本农田集聚提升，构建更加符合自然地理格局和农业生产规律的农业生产空间。
（五）坚持节约集约用地。扎实开展节约集约用地综合论证，优化建设项目选址，严格执行《江苏省建设用地指标》，从源头减少占用耕地。强化土地利用计划管控，实施“增存挂钩”，加大批而未供和闲置土地处置力度，深化工业用地提质增效，推动用地方式向存量挖潜转变，以较少耕地资源占用支撑更多优质发展。
（六）强化永久基本农田特殊保护。永久基本农田一经划定，不得擅自占用或改变其用途。符合国家规定的重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，要按照“数量不减、质量不降、布局优化”的原则落实补划。根据国家有关规定，建立永久基本农田优化调整机制。推进永久基本农田储备区建设并实行动态更新。建设一批设施完善、生态良好、适合规模化粮食种植的永久基本农田集中连片保护区。
（七）加强耕地资源调查监测。高质量开展年度国土变更和日常变更调查，全面掌握耕地资源动态利用状况。利用卫星遥感等技术手段开展定期监测，高效精准识别地类变化情况，构建多部门配合、多层级联动的耕地利用情况监测预警机制。
三、坚持多措并举，全力提升耕地质量
（八）高质量推进高标准农田建设。围绕2028年底前将全省永久基本农田中能够建设高标准农田的田块全部建成高标准农田的目标，加大建设投入，逐步建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。完善高标准农田建设、验收、管护机制，坚持“质量第一、量质并举”的导向，全流程加强建设管理，常态化开展监督检查，多举措强化建后管护。系统谋划、一体推进耕地整治恢复与农业生产功能提升，建成后符合相关标准的，及时认定为高标准农田，并划入永久基本农田储备区。完善农田灌溉发展规划，统筹推进大中型灌区建设，督促各地严格执行占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度。
（九）有效开展退化耕地治理。结合第三次全国土壤普查和长期耕地质量监测数据，查清全省耕作层变浅、酸化等耕地退化情况。加大保护性耕作技术推广力度，提高土壤蓄水保肥能力。实施酸化耕地治理，推广调酸改土综合治理技术模式，开展酸性土壤的分区、分级、分类改良。突出丘陵山区、平原沙土区等重点区域，有效治理水土流失，持续加强水土保持生态系统保护修复。
（十）大力实施有机质提升行动。制定实施全省耕地有机质提升行动方案，强化有机肥料推广应用，促进全省耕地有机质含量提升。积极推进绿色种养循环，促进秸秆、粪肥就地就近还田利用。科学组织耕地轮作换茬，引导农民种植大豆、油菜等用地养地作物。鼓励探索应用促进土壤有机质提升的新产品、新技术、新模式、新装备。
（十一）完善耕地质量建设保护制度。完善全省耕地质量调查监测和评价体系，强化省、市、县耕地质量调查监测与评价能力建设，每年开展耕地质量变更调查评价，每5年开展耕地质量综合评价，及时准确掌握耕地质量动态变化状况。加大资金投入，持续推进耕地质量保护与提升工作。建立耕作层剥离再利用机制，因地制宜合理制定建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用年度实施方案。
四、强化“以补定占”，完善耕地占补平衡管理
（十二）调整耕地占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的均可作为补充耕地。强化耕地总量管控，对各地各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”，实施行政区域耕地总量动态平衡、质量稳定监督管理。省自然资源厅会同有关部门制定完善我省耕地占补平衡管理配套政策。
（十三）严格落实补充耕地责任。市、县（市、区）政府是本行政区域内耕地占补平衡的责任主体，负责统筹落实本行政区域内补充耕地任务。各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地的，必须落实补充耕地责任，其中，涉及占用高标准农田的，要落实补建责任。无法自行补充的，非农建设占用耕地主体委托项目所在市、县（市、区）政府代为补充，耕地开垦费等补充耕地所需资金足额纳入工程投资。省发展改革委会同省财政厅分类分主体制定耕地开垦费等费用标准。
（十四）改进非农建设项目占补平衡管控方式。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将本行政区域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，或用于抵补耕地保护任务缺口。省级建立统一的占补平衡管理平台和非农建设补充耕地储备库，专项用于非农建设项目用地报批时挂钩使用。各地补充耕地储备库指标规模作为新增建设用地计划安排的重要依据。发生违法建设的，相应冻结补充耕地指标。
（十五）加强非农建设以外的占用耕地管控。各地应加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，采取规划、计划、经济等手段加强耕地转为林地、园地等其他农用地的管控。县（市、区）政府要采取有效措施，加强对耕地流向其他农用地的跟踪监管，严控耕地不合理流出。
（十六）统筹推进补充耕地建设。各地要统筹考虑各类占用耕地需求，坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，在遵循农业生产规律、尊重农民意愿的前提下，合理制定年度补充耕地计划，科学安排补充耕地空间和时序，统筹落实补充耕地任务，有序推进补充耕地工作。
（十七）健全补充耕地质量验收与后期管护制度。省农业农村厅会同省自然资源厅出台全省补充耕地质量验收办法，建立全省统一的耕地质量等级评价方法和标准，构建全省补充耕地质量验收信息化管理系统和补充耕地质量等级数据库，强化耕地占补平衡质量刚性约束。加强补充耕地后期管护与再评价，持续监测补充耕地利用。县（市、区）政府要落实后续培肥管护责任，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本，组织补充耕地主体加强垦造和恢复耕地的质量建设，持续熟化土壤、培肥地力、提升质量，确保补充耕地长期稳定利用。
（十八）严格补充耕地易地调剂。坚持“市、县域内自行平衡为主，省域内调剂为辅”的原则落实耕地占补平衡。对非农建设占用耕地确需跨市域调剂的，原则上应为省级以上重点建设项目。为保障省以上重大项目落地实施，省政府根据需要对省内补充耕地指标进行直接有偿统筹。鼓励各地和有关国有企业积极向省级提供补充耕地指标。补充耕地指标跨市域交易统一纳入省级交易平台管理，省自然资源厅会同省财政厅合理确定调剂价格标准。
五、健全激励机制，调动各类主体保护耕地的积极性
（十九）提高种粮农民收益。提高农业综合生产能力，推动现代化集约化农业发展，实施多种形式的适度规模经营，增加粮食种植比较收益。落实粮食最低收购价、涉农补贴、农业保险等粮食生产扶持政策，调动农民保护耕地和种粮积极性。分类推进撂荒地治理利用，规范土地承包流转，鼓励新型农业经营主体流转撂荒地种粮，为外出务工和无力耕种的农户提供全程托管服务。探索粮食产销区市际横向利益补偿机制。
（二十）完善耕地保护补偿激励机制。落实省级耕地保护激励各项措施，省级每年安排专项资金，对全省耕地保护工作成效突出的乡镇（街道）给予资金激励。改进新增建设用地土地有偿使用费分配机制，加大对耕地保护任务完成较好县（市、区）的补偿力度。鼓励各地结合实际，建立健全耕地保护补偿激励机制。各地可对实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。
六、严格执法监管，坚决遏制违法违规占用耕地行为
（二十一）强化源头管控。以“零容忍”态度严肃查处各类违法违规占用耕地行为，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。配优建强基层执法力量，强化日常执法监管，完善“早发现、早制止、严查处”工作机制，及早发现、查处纠治违法违规占用耕地行为。
（二十二）形成监管合力。完善土地执法监管共同责任机制，加强行政执法机关与公安机关、审判机关、检察机关等的协作配合，深入推进行政执法与行政审判、刑事司法工作的衔接。健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，推动行政执法机关与纪检监察机关及审计、组织人事等部门贯通协调，加强干部监督，严肃追责问责。
七、树立大食物观，积极开发各类非传统耕地资源
（二十三）充分利用非耕地资源发展高效设施农业。加强科技研发和生产投资，推进农业生产技术改造和设施建设。牢固树立大食物观，充分利用各类非耕地资源，立足集约化、标准化、机械化、绿色化、数字化，重点在沿海、沿黄河故道、环都市圈等区域发展设施种植业，重点在沿海、里下河、太湖等区域发展设施渔业和高效绿色设施畜牧业。
（二十四）切实抓好盐碱地综合改造利用。扎实做好全省盐碱地详查，全面摸清盐碱地资源状况。制定全省盐碱地综合利用实施方案，合理确定目标任务和时序进度。稳妥有序推进沿海未利用盐碱地综合利用，分区分类开展盐碱耕地治理改良。支持省级耐盐作物种质资源库建设，加大耐盐育种材料创制、耐盐品种培育与推广力度。鼓励开展盐碱地治理技术综合运用，积极打造具有全国影响力的盐碱地综合利用科技创新平台。科学论证、谋划布局水资源配置工程建设，加强盐碱地综合利用水资源保障。着力构建财政资金、金融资本、社会资本等多元投融资机制，鼓励各类主体开展盐碱地综合利用。
全省上下要坚持把党的领导落实到耕地保护工作全过程各方面，形成省负总责、市县抓落实、全社会参与的局面。各级党委和政府要切实承担起耕地保护主体责任，自然资源、农业农村、发展改革、财政、生态环境、交通运输、水利、林业等部门要按照职责分工加强协同配合。各地要做好相关法律法规、政策规定、典型经验的宣传解读推广，主动接受社会监督，及时回应社会关切，积极营造保护耕地的良好氛围。
